gestion du risque amiante
la gestion du risque amiante

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Les relations entre les textes réglementaires régissant la sécurité au travail, notamment celle des travailleurs exposés à l’amiante, et le développement des connaissances scientifiques concernant le risque.

Ce point est important car deux problèmes ont été posés suivant la portée que l’on accordait à ces textes :

-       le problème de la relation entre les textes spécifiques de la prévention des risques liés à l’amiante, avec les textes non spécifiques traitant de la prévention de l’exposition des travailleurs à l’empoussièrement ;

-       le problème des conséquences à tirer de la présence ou de l’absence d’un texte réglementaire imposant les mesures de précaution à prendre dans le domaine de la prévention des risques au travail. Peut-on considérer que l’absence de texte réglementaire spécifique justifie l’absence de mesures de protection capables d’assurer la protection ? Donner une réponse à cette question est du domaine du droit, mais il convient en amont de préciser quelle a été la relation chronologique entre l’émergence des connaissances scientifiques et la production de ces textes réglementaires, cette relation temporelle relevant de l’expertise scientifique.

 L’usage du terme poussière d’amiante pour désigner des fibres d’amiante.

 L’analyse de la relation entre les textes spécifiques de l’amiante et les textes non spécifiques concernant l’empoussièrement impose d’abord de préciser si le terme de poussière englobe les particules d’amiante pouvant être contenues dans l’atmosphère, les éléments reconnus comme dangereux pour la santé étant des éléments fibrillaires dotés de caractéristiques particulières de longueur et de diamètre. Ces caractéristiques ont notamment été définies dans des textes précisant les méthodes de mesure des particules d’amiante dans une atmosphère de travail. Il est facile d’apporter une réponse à cette question car de très nombreux textes scientifiques et réglementaires utilisent l’expression « poussières d’amiante » comme dénomination générale, faisant ensuite la distinction entre les « particules fibreuses » dites aussi « fibres d’amiante » et les « particules non fibreuses ».

 Parmi les textes scientifiques, l’article précité de V. Dehrs paru au début des années trente utilise constamment le terme de poussière pour désigner les particules d’amiante : « L’adoption de mesures de prophylaxie contre les risques inhérents à l’inhalation de poussières d’amiante constitue à l’heure actuelle le seul mode d’action efficace contre cette maladie ». Le compte rendu du congrès international de Caen de 1964 contient également de nombreux usages de l’expression « poussières d’amiante »

 Parmi les textes réglementaires, il faut remarquer que le premier texte spécifique séparant l’asbestose de la silicose dans les tableaux de maladies professionnelles a défini le 31 août 1950  l’asbestose dans le tableau 30 comme la « fibrose pulmonaire consécutive à l’inhalation de poussières d’amiante ». L’arrêté du 25 août 1977 a pour titre : « Contrôle de l’empoussièrement dans les établissements où le personnel est exposé à des poussières d’amiante ». L’arrêté du 8 mars 1979 a pour titre : « Instructions techniques que doivent respecter les médecins du travail assurant la surveillance médicale des salariés exposés à l’inhalation de poussières d’amiante ». Le terme de poussière est donc constamment utilisé pour qualifier l’amiante, les textes législatifs et réglementaires envisageant les poussières en général (loi du 12 juin 1893, loi du 26 novembre 1912, décret du 20 novembre 1904, décret du 6 mars 1961) n’introduisent jamais de distinctions permettant d’exclure des poussières de nature fibrillaires telles que celles libérées dans l’air par l’amiante.

 Il est par ailleurs d’une pratique constante de définir le comportement d’une poussière dans l’air en se fondant uniquement sur les caractéristiques aéroliques des particules, leur forme, leurs dimensions, et leur densité, qui vont déterminer en fonction des caractéristiques du milieu la vitesse de décantation, sans tenir compte du caractère corpusculaire ou filamenteux. Dans le langage courant comme dans le langage scientifique, une particule de petite taille qui peut rester longtemps en suspension dans l’air et se déplacer, parfois sur de longues distances, dans ce milieu est une poussière.

  La relation entre l’émergence d’une connaissance scientifique et sa prise en compte par des mesures réglementaires spécifiques

 Le but de cette partie de l’analyse de la prise en compte du risque lié à l’amiante est de préciser les relations chronologiques entre l’apparition des connaissances concernant ce risque et la production de textes réglementaires en France.

 Le fait que l’inhalation des poussières d’amiante pouvait provoquer des lésions pulmonaires a été établi dès la première décennie du XXème siècle, quand l’usage industriel du produit s’est développé. La reconnaissance de l’asbestose comme maladie professionnelle est datée du 2 août 1945, une ordonnance incluant dans le cadre de la silicose (tableau 25) les maladies produites par l’amiante. La reconnaissance était donc tardive et la formulation erronée (l’asbestose n’est pas une silicose). Cette confusion est apparue rapidement illogique, mais il a fallu attendre le décret du 31 août 1950 pour que l’asbestose soit définie isolément dans le tableau 30.

 La publication de textes réglementaires spécifiques à partir de 1977 appelle plusieurs remarques concernant notamment le caractère général ou particulier de leur portée. Une caractéristique remarquée de ces textes a été la fixation de normes quantitatives pour l’empoussièrement par l’amiante auquel pouvaient être exposés des ouvriers.

 Ce point particulier de la quantification de l’exposition par la mesure de quantités de poussières dans l’air inspiré a été traité de manière approfondie par un rapport publié en 1991 aux U.S.A. par le « Health Effect Institute – Asbestos Research », et analysé dans le travail d’expertise collective de l’INSERM publié en 1997 (Effets sur la santé des principaux types d’exposition à l’amiante – page 193 et suivantes). L’étude à porté sur 47 cohortes d’ouvriers exposés à l’amiante. Elles prennent en considération de nombreux critères, incluant le métier, les variétés de fibres, la durée de l’exposition, les taux de fibres, les populations de référence, les facteurs de cancers associés. Il faut remarquer que seulement 5 cohortes sur 47 sont antérieures à 1977. Ces 5 cohortes réunissaient 104 cancers pulmonaires sur un ensemble de 2908 réunis dans l’étude, soit environ 3,6% des cas, et 28 mésothéliomes sur un ensemble de 582 soit 4,8% des cas. Cette analyse par reprise et fusion d’études antérieures (méta-analyse dans le langage des épidémiologistes) a été compliquée par l’évolution des méthodes qui ont été utilisées pour quantifier l’exposition. A la période initiale de ces recherches, c’est le poids de poussières qui était mesuré, puis ce fut une concentration, et enfin une concentration de fibres dont les dimensions répondaient à des caractéristiques de longueur et de diamètre. Les modalités d’observation (microscope optique à contraste de phase, ou microscope électronique à balayage ou par transmission) ont contribué à compliquer les comparaisons entre les niveaux d’empoussièrement.

 C’est donc au cours des vingt dernières années du XXème siècle que la relation quantifiée entre l’exposition à un empoussièrement par l’amiante et le risque a été précisée, mais les tentatives de normalisation sont antérieures. Il n’est pas justifié de prendre l’année 1977 comme référence temporelle d’un passage soudain à la connaissance précise du risque, alors qu’il s’agissait simplement du début de la période d’application en France d’une quantification objective du niveau de protection exigé dans certaines conditions de travail bien particulières. La période antérieure était celle où la connaissance des risques était produite par la survenue de pathologies dans le contexte professionnel, elle s’est étendue de 1900 à la fin des années 1970. La seule certitude était qu’aux niveaux d’empoussièrement auxquels les travailleurs de l’amiante étaient exposés, il y avait un accroissement très significatif du nombre de cancers observés. Dans une telle situation de connaissance imparfaite, il est fréquent de voir fixer des normes qui tentent de trouver un compromis entre ce que l’on sait pouvoir (ou vouloir) faire en matière de prévention de l’exposition au risque, et la connaissance imparfaite des conséquences pour la santé du seuil que l’on a retenu. Il ne faut pas confondre ce choix avec une garantie d’absence de risque. A l’opposé, les données disponibles dès 1965 prouvaient que les normes étaient fixées à des niveaux sans commune mesure avec ceux requis pour assurer une prévention efficace de la survenue des cancers.

 Par analogie, des vitesses limitées ont été imposées sur les routes bien avant que les études accidentologiques quantifient la relation précise entre la vitesse de circulation et le taux de mortalité, ce progrès dans les connaissances étant apparu à la fin des années soixante. Les responsables de la réglementation se contentaient de savoir que le risque d’accident croissait avec la vitesse, et estimaient ne pas pouvoir se contenter d’une obligation de nature qualitative (demeurer maître de sa vitesse). Toujours dans le même domaine de l’accident de la route, la connaissance du risque lié à la puissance et à la vitesse maximale des véhicules a été documentée par les assureurs avec un bon niveau de précision, et publiée, au début des années soixante-dix. Les responsables de la sécurité au travail n’ont pas pour autant décidé de considérer le véhicule comme un outil de travail avec toutes les obligations inhérentes à cette décision qui auraient pesé sur l’employeur, notamment sa responsabilité en cas d’accident produit par un véhicule inutilement rapide. Une nouvelle tentative a été faite récemment pour obtenir une telle décision et elle a échoué. Ces faits démontrent qu’il n’y a pas de lien automatique entre la chronologie de l’émergence du risque documenté par les chercheurs et la chronologie des décisions réglementaires ou législatives qui relèvent de mécanismes de décisions incluant des facteurs extérieurs à la connaissance des risques. Une « norme de compromis » peut être le résultat d’une connaissance incomplète et de l’acceptabilité de la norme par ceux qui vont être contraints de l’appliquer. Cette acceptabilité est elle-même le résultat d’une aptitude à faire, mais également d’un rapport de force entre le décideur de la norme et celui qui devra la mettre en oeuvre. Une norme ne peut se résumer à l’application de connaissances scientifiques précises et indiscutables, à un moment donné, suivant une période d’ignorance qui ne permettait pas d’élaborer une réglementation.

 L’émergence des connaissances scientifiques sur la cancérogenèse liée à l’amiante, notamment dans les nombreux textes publiés par l’Académie des Sciences de New-York en 1965, permettent d’affirmer que les mesures de protection antérieures à cette période, notamment celles appliquées en Grande Bretagne à partir de 1930 pouvaient éventuellement réduire le risque d’asbestose, mais qu’elles avaient prouvé leur inefficacité dans la protection du risque de cancer. Sur ce point les données rapportées par Buchanan en 1965 sont sans appel. Par la suite, le même décalage sera observé entre les connaissances concernant le risque de mésothéliome et les seuils retenus pour un empoussièrement observé en milieu professionnel. La reconnaissance tardive de ce décalage provoquera des abaissements successifs des seuils considérés comme acceptables, alors que les taux de mortalité par mésothéliome demeurent régulièrement croissants, et que la diffusion du risque en dehors du groupe des ouvriers très exposés est clairement documentée. Il faut rappeler là encore les propos tenus à New-York en 1965 et cités dans la partie concernant les connaissances. Le retard dans la prise en compte des faits a été constant dans la gestion de ce risque, et il serait inexact de le rapporter uniquement à une incapacité de l’apprécier au niveau des entreprises.

 Les responsables de la santé publique des pays industrialisés ont eu des attitudes certes différentes, la Grande Bretagne a adopté une réglementation spécifique des décennies avant la France, mais dans l’ensemble ils ont conservé une attitude de sous évaluation quantitative du risque. Ils n’ont pas incorporé à leur réflexion des données pourtant disponibles, d’une part sur le caractère différé de ces cancers, d’autre part sur leur survenue dans des environnements qui étaient totalement décalés quant aux intensités et aux durées d’empoussièrement par rapport aux milieux professionnels les plus exposés. En outre ils n’ont pas tenu compte du fait que certains métiers relevaient d’une protection qui ne pouvait se fonder sur une mesure d’un niveau d’empoussièrement dans une atmosphère stable. Pour un ouvrier procédant à des flocages ou bourrant de l’amiante dans la fissure d’une paroi de chaudière, ou entourant une canalisation de vapeur avec une tresse d’amiante, la notion d’empoussièrement mesuré dans un hall d’usine n’a aucun sens.

 Une remarque supplémentaire doit être formulée pour préciser l’intervention de textes « réglementaires » prescrivant des mesures de protection spécifiques du risque lié à l’inhalation de poussières d’amiante. L’administration, et plus particulièrement celle du ministère de la santé, n’était pas la seule à pouvoir définir, en complément ou en supplément des lois existantes, des textes organisant la protection. Les organismes sociaux, notamment les caisses régionales d’assurance maladie, ont la capacité de prescrire des « mesures justifiées de prévention ». La caisse régionale d’assurances maladie de Normandie (Commission régionale de coordination et de liaison d’hygiène et de sécurité de Normandie) a établi dans ses séances du 30 mars et du 6 avril 1965 des dispositions concernant spécifiquement l’amiante. Le contenu de cette réglementation concerne l’industrie de l’amiante et non l’usage de ce produit dans d’autres activités, par exemple une chaufferie ou des chantiers navals, mais son existence prouve qu’il n’y a pas une action réglementaire débutant en  France en 1977. Le problème des risques liés aux poussières en milieu de travail est posé depuis la fin du XIXème siècle, et le contrôle de ce risque a été assuré par des textes généraux ou spécifiques, émanant du législateur, de l’administration ou des  caisses d’assurances maladie.

 Pour résumer les faits concernant ce point particulier :

- les dates et la nature des obligations créées dans différents pays ont été très variables ;

- certains pays comme la Grande Bretagne ont fait le choix précoce d’une réglementation spécifique, d’autres comme la France sont restés longtemps dans le cadre d’une réglementation non spécifique, prenant simplement en compte la protection vis-à-vis des poussières ; 

- les réglementations spécifiques ayant été constamment en retard par rapport à la réalité documentée du risque encouru, il est facile d’affirmer que les protections qualitatives étaient plus adaptées, mais ces dernières demeuraient imprécises, sauf à vouloir les prendre en compte de manière absolue, c'est-à-dire d’assurer l’empoussièrement de niveau zéro comme le disait un des intervenants de la conférence de New-York de 1964, ou d’interdire l’amiante, ce qui constituera le choix final dans les pays de l’Union Européenne ;

- le caractère différé de la survenue des pathologies tumorales provoquées par l’amiante, qu’il s’agisse du cancer broncho-pulmonaire ou du mésothéliome, ne permet pas de justifier la faiblesse et le caractère tardif de la prévention du risque lié à l’amiante. Les connaissances sur l’importance du risque, et notamment le fait que les populations exposées dépassaient le domaine des industries manufacturant l’amiante, et que les cancers pouvaient survenir des décennies après le début de l’exposition, étaient disponibles dès le milieu des années soixante.